El Congreso a reunirse en Córdoba bajo la influencia de Bustos, podría haber hecho cristalizar la organización nacional con la adopción de una forma de gobierno republicana y federal, que conformando a las provincias, se constituyera en prenda de paz permanente. También que Bustos pudiera ascender al primer plano de la política nacional, lo que hubiese hecho factible, entonces, la plena ayuda a San Martín, que deseaba terminar su cometido libertador en Perú, algo vital para las Provincias Unidas a los efectos conservar el Alto Perú. Pero todo esto chocaba frontalmente con los designios de la facción rivadaviana, que rechazaba la prevalencia provinciana, que además desconfiaba de San Martín, a quien suponía un vulgar ambicioso que deseaba concluir su campaña en Perú triunfalmente, para venir a asumir el poder en Buenos Aires. Rivadavia no olvidaba que el Libertador había salido a la calle con sus tropas para derrocarlo el 8 de octubre de 1812, por eso lo persiguió tenazmente.

Fue difícil el nombramiento de los cuatro diputados que debía designar Buenos Aires para ser representada en el Congreso de Córdoba: nadie quería ser diputado, muy probablemente porque trascendió que el principal objetivo de la diputación porteña sería sabotear la asamblea. Cuando se logró nombrarlos, después de muchas renuncias y excusaciones, se les proveyó de instrucciones públicas que denotan las preferencias de los mandantes por la forma unitaria de gobierno. Si ésta se hiciese imposible, ni fuera viable una federación razonable, «se procurarán pactos de unión entre todas las provincias para el caso de agresión de enemigos o de invasión extranjera; así como relaciones amigables de comercio»76. Más adelante, se redujeron las instrucciones a que los diputados lograran celebrar esos pactos y efectuar un censo, que fuera la base para la reunión de otro congreso con representación proporcional a la población de las provincias.

Posteriormente, Rivadavia ordenó a la diputación bonaerense retardar la reunión del Congreso, mientras el periódico oficial «El Argos», instaba a Buenos Aires a «clavar sus ojos en su mismo territorio y no separarlos de él por más que los impulsos del corazón, o cualquiera otros estímulos provocasen a tomar un rumbo diferente»77.

En esta época Rivadavia dijo ser partidario –como lo fue Rosas después– de que primero debían organizarse las provincias y luego la Nación. Claro que los puntos de partida eran distintos. Para Rivadavia, como para Sarmiento, las provincias eran escenario de la barbarie. Buenos Aires, manejada por el partido «de las luces», debía ser ejemplo, con su organización y progreso, digno de ser imitado por las retrógradas provincias. Es lo que expresan Martín Rodríguez y Rivadavia en un documento dirigido a la opinión pública, el 1 de septiembre de 1821, en el que luego de alabar el texto de 1819 como «constitución aplaudida de los sabios, y recibida al parecer, con respetuoso agrado», le espetan a las provincias este agravio producto de la soberbia y la torpeza: «Si no pudo ocultárseles que la depravación y la ignorancia han sido las dos fuentes fecundas de los desastres, nunca podrán despreciar el socorro de las luces. Encorvadas en muchas partes de su población bajo el peso de las absurdas preocupaciones, conocerán por fin, que jamás podrán erguirse sin que la civilización les dé la mano»78.

Tratado del Cuadrilátero

En realidad la suerte del Congreso estuvo sellada desde el principio. Buenos Aires retiró sus diputados, pero el golpe de gracia se lo dio el Tratado del Cuadrilátero, firmado por Buenos Aires y por las otras tres provincias litorales, Corrientes, Entre Ríos y Santa Fe, en cuyo artículo 13 éstas se comprometen a retirar sus representaciones «al diminuto Congreso reunido en Córdoba», previendo su artículo 14: «Si consiguiente a la marcha política que se adopta, alguna de las provincias contratantes creyere después ser llegada la oportunidad de instalarse el Congreso General, se harán entre sí las invitaciones correspondientes». Da pena ver la firma de Estanislao López ratificando estas determinaciones que les hacían el juego a los legistas porteños.

Este Tratado, firmado en enero de 1822, disponía en su artículo 1°: «Queda sancionada una paz firme, verdadera amistad y unión permanente entre las cuatro provincias contratantes, cuya recíproca libertad, independencia, representación y derechos, se reconocen y deben guardarse entre sí en igualdad de términos, como están hoy de hecho constituidas». La liga era defensiva frente a cualquier ataque español o portugués contra el territorio nacional; ella se extendía a arrostrar la acometida de otro poder americano o de otra provincia. No obstante esta disposición, nadie hizo nada por recuperar la Banda Oriental, que parecía ser tratada como si ella no fuera provincia integrante de la Nación.

También estipulaba que una provincia contratante declarase la guerra a otra provincia integrante de las Provincias Unidas, fuese o no firmante de este Tratado, necesitaría el consentimiento de las demás provincias signatarias. Buenos Aires auxiliaría bélicamente a las otras tres provincias. Se establecía la libertad de comercio entre las provincias contratantes. Buenos Aires condonaba a Entre Ríos y Corrientes sus deudas, por la ayuda que les prestara con motivo de la guerra contra Ramírez.

Congreso de 1824. Principales controversias y sanciones

Por el artículo 14 del Tratado del Cuadrilátero, la facción rivadaviana se preparó el camino para que fuese Buenos Aires quien organizara el próximo Congreso. Entre 1822 y 1823 se mandaron al interior, en distintas misiones, a Diego Estanislao Zavaleta. Juan García de Cossio y Juan Gregorio Las Heras, a fin de convencer a las provincias de la posibilidad de reunir un nuevo Congreso en Buenos Aires. Encontraron un ambiente propicio para tal efecto, incluso en la Córdoba de Bustos o en La Rioja, bajo la influencia de Facundo Quiroga; no así en Paraguay.

En febrero de 1824, Buenos Aires convocó a las provincias a que eligieran diputados a razón de uno cada 15.000 habitantes. Casi todas las provincias aceptaron que el Congreso se realizara en Buenos Aires. En abril de 1824, Las Heras sucedió a Rodríguez en la gobernación de la provincia de Buenos Aires. A partir de noviembre de 1824 comenzaron a llegar los diputados del interior a Buenos Aires. Y en diciembre se comenzó a sesionar.

Este Congreso fue una gran esperanza nacional de reconstrucción del Estado central y organización política de la Nación. Maniobras facciosas lo hicieron fracasar, colocando a las Provincias Unidas al borde del abismo de la disolución.

Su cometido había comenzado promisoriamente: en enero de 1825 dictó la «Ley Fundamental», llamándosela así porque debía ser la piedra basal de la labor del Congreso. Se ratificaban el pacto de unión entre las provincias y la voluntad de constituir una nación independiente. El Congreso se declaraba constituyente y aseguraba que hasta la promulgación de la Constitución, las provincias se seguirían rigiendo interinamente por sus propias instituciones. El artículo 4° especificaba: «Cuanto concierne a los objetos de la independencia, integridad, seguridad, defensa y prosperidad nacional, es del resorte privativo del Congreso General». La constitución que sancionase el Congreso no sería establecida sin la previa aceptación de las provincias. Hasta la elección del poder ejecutivo nacional, éste quedaba provisoriamente encomendado al gobierno de Buenos Aires, con facultades de mantener las relaciones exteriores, ejecutar las resoluciones del Congreso y elevar a la consideración de éste «las medidas que conceptúe convenientes para la mejor expedición de los negocios del Estado». Las provincias y la opinión pública estuvieron sumamente satisfechas con esta Ley Fundamental, prometedora de que las autonomías regionales serían respetadas. Sin embargo, Rivadavia, que estaba en Europa, desaprobó este prudente articulado que, sin lugar a dudas, era un obstáculo para sus proyectos.

Otra de las cuestiones a que se abocó el Congreso, fue la ratificación de un Tratado con Inglaterra firmado por Las Heras, en ejercicio del manejo de las relaciones exteriores, el 2 de febrero de 1825. En el artículo 2° se establecía entre ambos estados «una recíproca libertad de comercio». Inglaterra no impondría aranceles superiores a nuestras mercaderías ni las Provincias Unidas a las mercaderías británicas que los que pagaran otros países extranjeros. Los ingleses gozarían en las Provincias Unidas de estas prerrogativas: toda la libertad para comerciar que disfrutaban los mismos naturales, no abonarían mayores impuestos que los nativos, estarían exceptuados de todo servicio militar obligatorio, no pagarían contribuciones forzosas, no estarían sometidos a exacciones o requisiciones militares, podrían nombrar cónsules, no se les interrumpiría su tráfico en caso de romperse las relaciones entre ambos países, ni sus propiedades en este caso sufrirían embargos o secuestros, poseerían sus propios cementerios, dispondrían de sus bienes según quisiesen, y si morían sin testar, el cónsul podría nombrar curadores de los bienes dando aviso al gobierno. También se les otorgaba la libertad de cultos, disposición que fue resistida por la opinión pública, especialmente en el interior del país, y que en el fondo implicaba una violación a la Ley Fundamental, porque se obligaba a las provincias a aceptar una norma de índole cardinal por la que sentían repugnancia, y esto antes de sancionarse la Constitución.

Otorgar la libertad de comercio a los ingleses era disponerse a recibir la ley en dicha materia, esto es, el manejo del comercio por la ya numerosa colonia de comerciantes de esa nacionalidad 79.

Especiosamente se establecía la reciprocidad en todo, ¿pero cuáles eran los intereses rioplatenses en Inglaterra o de la colonia de criollos en ese país? Forbes, cónsul norteamericano en Buenos Aires, escribió a su gobierno: «Su ostensible reciprocidad es una burla cruel de la absoluta falta de recursos de estas provincias y un golpe de muerte a sus futuras esperanzas de cualquier tonelaje marítimo»; esto viene a cuento de la redacción del artículo 6° del Tratado que especificaba: «Los mismos derechos se pagarán a la introducción en las dichas Provincias Unidas de cualquier artículo de producción, cultivo o fabricación de los dominios de S.M.B. ...y los mismos derechos se pagarán en los dominios de S.M.B. de cualquier artículo de producción, cultivo o fabricación de las Provincias Unidas, ya sea que tal introducción se haga en buques británicos o en buques de las dichas Provincias Unidas». Entonces comenta Sierra: «En efecto, el artículo 7°, al establecer que buque inglés era el construido en Inglaterra con capitán y tripulantes ingleses, y buque de las Provincias Unidas el hecho en ellas, con capitán y tripulantes naturales del país, equivalía a establecer la imposibilidad de que éste llegara a tener marina mercante propia, como ocurrió». En tanto, Forbes, en la comunicación a su gobierno, recordaba que Gran Bretaña tenía una flota mercante internacional de dos millones y medio de toneladas, mientras nosotros no teníamos un solo barco, y agregaba: «¿Cómo podrá esta pobre gente del Río de la Plata encontrar un motivo para construir barcos a un costo que sería el triple o el cuádruple de su precio en Europa para entrar en estéril competencia con tan gigantesco rival?»80.

Otro de los problemas internacionales en los que intervino el Congreso, fue el relacionado con el Alto Perú. Luego de la victoria de Ayacucho, diciembre de 1824, con la que quedó asegurada la independencia definitivamente, se envió una misión diplomática a lo que es la actual Bolivia, ocupada por fuerzas que respondían a Bolívar, para que las cuatro provincias alto peruanas enviasen diputados al Congreso, mas se admitía «que reconociendo como reconoce el principio de que toda unión para que sea sólida y duradera debe ser el resultado de la voluntad libre de los pueblos... el Congreso General quiere que a pesar de que las cuatro provincias mencionadas han sido siempre consideradas como parte de la Nación Argentina, queden en libertad para disponer de su suerte según crean convenir mejor a sus intereses y a su felicidad». De esta manera, insensible y apática, nos aprestábamos a secundar los propósitos de Sucre y de Bolívar, anhelosos de incorporar el Alto Perú a sus proyectos. Ni tan siquiera se fue diligente en salvaguardar los derechos sobre Tarija, territorio perteneciente a Salta, que aunque Bolívar reconoció rioplatense, la nueva Bolivia que se declara independiente en ese año 1825, ocuparía indefinidamente, hasta quedarse con ella a fines del siglo.

Como la Ley Fundamental había prescripto que las provincias debían aceptar la constitución a sancionarse, se decidió solicitar su opinión sobre la forma de gobierno a adoptarse. La ley respectiva se dictó en junio de 1825 y se llamó «de consultas». La medida era sencillamente dilatoria, pues el sector logista, que era aparentemente minoría en el Congreso, recelaba del dictado de la constitución que podía resultar federal. Siete provincias se pronunciaron por el federalismo: Mendoza, San Juan, Santiago del Estero, Corrientes, Córdoba, Santa Fe y Entre Ríos; tres por el unitarismo: Salta, Tucumán y La Rioja; dos se plegaron a la opinión que predominase en el Congreso: Catamarca y San Luis; y tres no emitieron opinión: Tarija, Misiones y Banda Oriental.

Reacción del interior

Mientras en Buenos Aires comenzaba a prepararse la maniobra tendiente a embarcar al Congreso en una solución iluminista y centralizadora, se empezó a sentir en el interior la ingerencia de los círculos partidarios de esa solución, dispuestos a volcar situaciones provinciales a tal proyecto. Entre marzo y abril de 1825 se intentó evitar que Bustos fuera reelecto gobernador en Córdoba. En noviembre de ese año, Lamadrid, que había sido enviado a Catamarca y Tucumán para reclutar efectivos ante la inminencia de la guerra con Brasil, aprovechó su estada en la última provincia para pronunciarse contra el gobernador Javier López, al que derrocó.

Era criminal suscitar un conflicto civil en vísperas de la guerra con Brasil, no obstante, designado Rivadavia presidente en febrero de 1826, ayuda a Lamadrid con armamento para que éste pueda insurreccionar las provincias federales vecinas. Le sale al paso Facundo Quiroga que lo derrota primero en El Tala, octubre de 1826, y luego ya en 1827, definitivamente, en Rincón de Valladares. Política tan maquiavélica, claramente violatoria de la Ley Fundamental, recibía así un duro castigo.